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Financement

 

La totalité des coûts de l’ONDRAF est supportée par les bénéficiaires de ses services, autrement dit par les producteurs de déchets radioactifs et par l’État belge, ce dernier en sa qualité de propriétaire d’une partie des déchets appartenant aux passifs nucléaires.

Bien que disposant du monopole de la gestion des déchets radioactifs en Belgique, l’ONDRAF n’a pas de but lucratif et travaille donc au prix coûtant, faisant payer aux producteurs ni plus ni moins que le prix nécessaire pour assurer une gestion sûre de leurs déchets : c’est le principe aujourd’hui bien connu du pollueur-payeur.

L’organisme est par ailleurs tenu d’exécuter ses missions dans des conditions de bonne pratique industrielle, financière et commerciale et veille à ce que tant ses propres collaborateurs que les organisations auxquelles il confie des missions exécutent leurs tâches efficacement et pour un coût raisonnable.

Les coûts de l’ONDRAF, qui sont répartis entre les bénéficiaires de ses prestations selon des critères objectifs et des clés de répartition approuvés par son conseil d’administration et son autorité de tutelle, sont principalement les coûts de gestion des déchets et les coûts de recherche et développement, ainsi que les coûts d’assainissement des passifs nucléaires.

Les mécanismes de financement de l’ONDRAF varient selon le type de service fourni.

La gestion des déchets radioactifs se subdivise en deux grands postes :

  • les services liés à la gestion courante ;
  • les services liés à la gestion à long terme.

À ces deux grands postes viennent s’ajouter des mécanismes de financement spécifiques pour des activités à portée générale et un certain nombre de prestations spécifiques comme l’inventaire des passifs nucléaires, l’assainissement des passifs nucléaires et les frais de gestion découlant d’une faillite ou résultant de l’insolvabilité d’un responsable financier.

 

Couverture des coûts de la gestion courante

 

Le financement des activités de gestion courante des déchets radioactifs, en particulier le traitement et le conditionnement, est assuré par les producteurs de ces déchets, sur une base tarifaire.

Pour les grands producteurs, les tarifs applicables aux différents types de déchets sont définis dans des conventions et sont révisés tous les cinq ans. Ils se composent :

  • d’une partie destinée à la couverture des coûts fixes, c.-à-d. les coûts qui doivent être supportés même si l’ONDRAF n’enlève pas de déchets (amortissements financiers, investissements dans les installations de gestion des déchets radioactifs, coûts de maintien en état de ces installations) ;
  • d’une partie destinée à la couverture des coûts variables, c.-à-d. les coûts qui ne sont exposés que lorsque l’ONDRAF prend en charge des déchets (coût des matières premières utilisées dans les matrices d’immobilisation, achat de fûts de conditionnement, etc.).

Le mécanisme de financement des coûts fixes est basé sur :

  • un système de réservation de capacité qui prévoit que les producteurs notifient leur programme complet de production de déchets radioactifs, afin de permettre à l’ONDRAF de dimensionner ses installations, d’en estimer les coûts fixes et de répartir ensuite équitablement entre les producteurs la part des coûts fixes qui leur revient ;
  • une clé de répartition des coûts fixes entre les producteurs qui est fondée sur la moyenne des quantités de déchets que chaque producteur a réellement transférées à l’ONDRAF au cours des cinq années écoulées et des quantités qu’il a annoncées pour les cinq années à venir.

 Le mécanisme de financement des coûts variables est basé sur l’application d’un tarif proportionnel qui varie selon le type de déchets.

  • Les déchets des petits producteurs sont pris en charge à un tarif dit all-in, qu’ils aient conclu ou non une convention avec l’ONDRAF. Ce tarif all-in couvre l’ensemble des coûts de gestion et varie également selon le type de déchets.

 

Couverture des coûts de la gestion à long terme

 

Les activités de gestion à long terme comprennent :

  • les activités techniques liées à l’entreposage et à la mise en dépôt final des déchets ;
  • la mise en œuvre des conditions, dites « associées », qui visent à garantir qu’un projet de dépôt final présente une valeur ajoutée pour les populations locales concernées.

Pour financer la gestion à long terme des déchets radioactifs, l’ONDRAF constitue, à partir des versements effectués par les bénéficiaires de ses services, des provisions. Ces provisions sont versées dans des fonds spécifiquement dédiés :

  • le fonds à long terme;
  • le fonds à moyen terme.

Outre les provisions constituées par l’ONDRAF en vue de la gestion à long terme des déchets qu’il a pris en charge, des provisions sont également constituées par les producteurs en vue des transferts futurs de déchets radioactifs à l’ONDRAF.

Dans le cas particulier des centrales nucléaires, la loi du 11 avril 2003 sur les provisions constituées pour le démantèlement des centrales nucléaires et pour la gestion des matières fissiles irradiées dans ces centrales confie à la société de provisionnement nucléaire Synatom la gestion des provisions constituées par les exploitants pour couvrir les coûts de démantèlement des centrales, les coûts de gestion des déchets radioactifs en résultant ainsi que les coûts de gestion des combustibles irradiés.

La gestion des provisions par Synatom est soumise au contrôle de la Commission des provisions nucléaires. La Commission des provisions nucléaires est tenue de soumettre ses décisions et avis portant sur l'existence et la suffisance des provisions nucléaires à l'avis conforme de l'ONDRAF.

 

Fonds à long terme

 

 Le fonds à long terme a pour objet le financement des coûts liés à la construction et à l’exploitation des installations d’entreposage et de dépôt final des déchets radioactifs.

 

Il couvre tant les coûts fixes (amortissements et charges financières, maintien en état des infrastructures, …) que les coûts variables (coûts du déchargement du colis de déchets radioactifs, de son contrôle et de sa mise en place).

Pour garantir une couverture intégrale des coûts de la gestion à long terme des déchets radioactifs, l’ONDRAF a mis en place un mécanisme de financement comportant deux volets :

  • la réservation de capacité, qui est la notification contractuelle, par chaque producteur conventionné, de son programme complet de production de déchets, afin de permettre à l’ONDRAF de dimensionner ses installations, d’en estimer les coûts fixes et de répartir ensuite équitablement entre les producteurs la part des coûts fixes qui leur revient ;
  • le paiement tarifaire, qui assure l’approvisionnement du fonds par l’application d’un tarif unitaire chaque fois que l’ONDRAF accepte des déchets sous sa responsabilité, afin de couvrir les coûts fixes et les coûts variables de ces déchets. En pratique, chaque producteur verse au fonds à long terme une redevance dont le montant s’obtient en multipliant le volume de déchets transférés à l’ONDRAF par le tarif applicable à ces déchets.

Ce mécanisme de financement comprend en outre « un filet de sécurité » grâce auquel l’ONDRAF sera toujours en mesure de couvrir ses coûts fixes même s’il doit gérer moins de déchets que prévu. C’est la garantie contractuelle : chaque producteur provisionne dans ses livres un montant à tout moment égal à la différence entre le montant total des coûts fixes imputables à la quantité de déchets qu’il a annoncée et la part des coûts fixes qu’il a déjà payés dans le cadre de ses contributions tarifaires.

Pour les petits producteurs, qu’ils aient conclu ou non une convention avec l’ONDRAF, la contribution à l’approvisionnement du fonds à long terme est comprise dans le tarif all-in.

L’ONDRAF gère le fonds à long terme en fonction de la stratégie de placement définie par son conseil d’administration. Le suivi de cette gestion est assuré par le Comité d’audit et d’avis du fonds à long terme (CAAFLT), un organe contractuel d’avis au sein duquel sont représentés les principaux producteurs et l’État belge.

 

Fonds à moyen terme

 

Le fonds à moyen terme est destiné à couvrir les coûts exposés en vue de créer et de maintenir l’assise sociétale nécessaire à l’intégration d’une installation de dépôt final de déchets radioactifs dans une collectivité locale.

Il finance la mise en œuvre des conditions, dites « associées », qui permettent que le projet de dépôt final présente une valeur ajoutée pour la collectivité locale concernée, compte tenu du service que celle-ci rend à la société dans son ensemble en acceptant les déchets radioactifs sur son territoire.

Le fonds à moyen terme sera alimenté par une cotisation d’intégration prélevée auprès des producteurs de déchets radioactifs et calculée sur la base de la capacité totale du dépôt et des quantités totales respectives de déchets des producteurs qui sont destinées à y être déposées.

L’obligation pour les producteurs de contribuer au fonds à moyen terme débute dès l’instant où l’installation de dépôt final aura fait l’objet des autorisations légales.

Un comité de surveillance, constitué au sein de l’ONDRAF, sera chargé de contrôler l’affectation des moyens du fonds à moyen terme, dont une partie significative est destinée à la création du fonds local.

 

Fonds local

 

Le fonds local s’inscrit dans le cadre des activités que l’ONDRAF mène pour créer et maintenir l’assise sociétale nécessaire à l’intégration locale de l’installation de dépôt final en surface des déchets de catégorie A, à Dessel.

 

L’objectif de ce fonds est de créer une plus-value durable en rendant possible le financement de projets socioéconomiques au bénéfice de la population locale.

Le fonds local puisera ses moyens dans le fonds à moyen terme. Doté de la personnalité juridique, il prendra la forme d’une fondation de droit privé dont les statuts ont été établis par l’ONDRAF.

En plus du contrôle général effectué par le comité de surveillance du fonds à moyen terme, l’utilisation du fonds local sera soumise à un contrôle spécifique.

 

Adaptation du financement de la gestion à long terme des déchets radioactifs

 

Le système de financement de l’ONDRAF a été adapté par une modification de l’arrêté royal du 30 mars 1981 qui détermine les missions et organise le fonctionnement de l’organisme. Publiée au Moniteur belge du 18 juin 2014, cette modification établit une série de principes, dits principes directeurs, qui doivent présider à l’alimentation du fonds à long terme, fonds géré par l’ONDRAF spécifiquement dédié à la gestion à long terme des déchets radioactifs. L’organisme salue cette avancée significative vers la sécurisation du financement de ses activités.

Le fonds à long terme

Le fonds à long terme vise à garantir le financement des coûts liés à la gestion à long terme des déchets radioactifs, soit principalement à leur entreposage et à leur stockage final. Il est alimenté par des redevances mises à la charge des producteurs de déchets, conformément au principe du pollueur payeur. En pratique, à chaque fois qu’ils transfèrent des déchets à l’ONDRAF, les producteurs versent un montant correspondant au produit du volume de déchets transférés et du tarif applicable à ces déchets. Les tarifs sont fixés dans des contrats conclus entre les producteurs et l’organisme, raison pour laquelle on parle de système contractuel.

Ce système, qui a reposé sur la possibilité de compenser d’éventuels sous-financements par une révision des tarifs de prise en charge des déchets futurs, atteint progressivement ses limites, puisque les quantités de déchets futurs ne cessent de diminuer. Les principes directeurs visent entre autres à remédier à cette situation.

Les principes directeurs

La récente modification de l’arrêté royal du 30 mars 1981 permet à la fois de combler les lacunes du financement de la gestion à long terme et – dès lors qu’elle formalise le maintien du système contractuel – d’en garantir la stabilité.

Les principes directeurs que cette modification établit prévoient notamment que les redevances sont dues par les producteurs aussi longtemps que tous les coûts nécessaires à la gestion à long terme de leurs déchets ne sont pas couverts. Par ailleurs, si les redevances restent en principe à verser au moment de la prise en charge des déchets par l’ONDRAF, ce dernier peut désormais, pour s’assurer de disposer à tout moment de moyens suffisants et garantir ainsi la continuité de la gestion à long terme, demander des versements anticipés.

Pour pallier l’impossibilité de répercuter perpétuellement les sous-financements éventuels sur les coûts de prise en charge des déchets futurs, les principes directeurs prévoient désormais que le calcul des redevances repose non seulement sur les déchets prévus, mais aussi sur les déchets déjà pris en charge. Si, au moment du calcul, on constate que les moyens prélevés ne permettent pas de couvrir les activités de gestion à long terme, la différence doit être soldée selon des modalités convenues entre l’ONDRAF et les producteurs.

Ces changements vont de pair avec une adaptation de la structure du fonds. Ce dernier doit à présent être composé de trois compartiments étanches, affectés respectivement à l’entreposage, au stockage en surface (solution choisie pour les déchets de faible et moyenne activités et de courte durée de vie – déchets de catégorie A) et au stockage géologique (solution envisagée pour les déchets de haute activité et/ou de longue durée de vie – déchets des catégories B et C). Chacun de ces compartiments est subdivisé en trois sous-compartiments qui se rapportent respectivement à la construction des infrastructures, à leur exploitation et à leur démantèlement (dans le cas de l’entreposage) ou fermeture (dans le cas du stockage). Cette nouvelle structure améliore la traçabilité des redevances versées par les producteurs et la transparence de la gestion du fonds.

 

La mise en conformité du système de financement de la gestion à long terme avec les principes directeurs figure parmi les priorités de l’ONDRAF. Les contrats que celui-ci a conclus avec les producteurs de déchets doivent être adaptés au plus tard le 31 décembre 2018.

 

Mécanismes de financement spécifiques

 

Des mécanismes spécifiques ont été prévus pour assurer le financement :

  • des activités de l’organisme à portée générale ;
  • de l’inventaire des passifs nucléaires ;
  • de l’assainissement des passifs nucléaires ;
  • des frais de gestion découlant d’une faillite ou résultant de l’insolvabilité d’un responsable financier.

Activités de l’organisme à portée générale

Les activités à portée générale de l’ONDRAF comprennent des prestations comme l’inventaire des déchets radioactifs, l’agrément des installations de traitement et conditionnement et d’entreposage, l’établissement des critères d’acceptation, la communication institutionnelle, la planification, les études stratégiques, les études économiques et la recherche et développement.

Pour assurer le financement de ces activités, l’ONDRAF conclut avec les producteurs de déchets radioactifs soit des conventions-cadres appelées « conventions de préétudes et de R&D », soit des contrats dits « services et études ». Ces documents contractuels et leurs annexes respectives reprennent, pour une période déterminée, les activités à financer, les budgets et les conditions de facturation et de paiement.

Pour les activités à portée générale, le coût des prestations réellement effectuées est porté au compte des producteurs bénéficiaires sur la base de clés de répartition objectives. Ces clés varient en fonction du type d’activité visé et sont révisées régulièrement. L’État belge supporte sa part des charges liées aux activités à portée générale, par le biais de ces clés de répartition.

En ce qui concerne les activités de recherche et développement, certains programmes sont cofinancés par des organisations internationales. Ainsi, la Commission européenne a pris une part importante dans le financement du laboratoire souterrain HADES et de nombreuses expériences qui y ont été menées.

Inventaire des passifs nucléaires

La mission d’inventaire des passifs nucléaires fait l’objet de modalités de financement particulières. Elle est financée par les détenteurs d’une autorisation nucléaire et les exploitants ou propriétaires de sites contaminés ou contenant des matières radioactives, au moyen d’une redevance annuelle déterminée selon la classe et la catégorie de l’installation ou du site.

Gestion des passifs nucléaires

Il existe actuellement trois passifs nucléaires en Belgique :

  • le passif de Belgoprocess, qui comprend le site de l’ancienne usine de retraitement Eurochemic à Dessel, encore appelé passif BP1 et l’ancien département « Waste » du SCKŸ•CEN, à Mol, encore appelé passif BP2;
  • le passif du SCKŸ•CEN, qui comprend les anciennes installations du SCK•ŸCEN à Mol, notamment le réacteur BR3;
  • le passif de l’IRE, qui concerne le site de l’Institut national des radioéléments, à Fleurus.

La gestion de ces passifs nucléaires comporte la prise en charge de déchets radioactifs et de matières fissiles, le déclassement et le démantèlement d’équipements hors-service et de bâtiments désaffectés et l’assainissement de terrains contaminés et nécessite des moyens financiers importants.

L’État belge, qui a accepté de prendre en charge le financement des trois passifs précités, en a confié l’assainissement à l’ONDRAF.

Les travaux d’assainissement du passif de Belgoprocess sont financés par la cotisation fédérale visée à l’article 12 de la loi du 29 avril 1999 relative à l’organisation du marché de l’électricité. Cette cotisation fédérale est prélevée annuellement sur les tarifs (kWh consommé) à charge des utilisateurs du réseau qui peuvent la répercuter sur les clients finaux. Conformément à l’article 21 ter de la loi précitée, c’est à la Commission de Régulation de l'Electricité et du Gaz (CREG) que revient la charge d’opérer le prélèvement.

Quant à l’assainissement des passifs du SCK•ŸCEN et de l’IRE, les arrêtés royaux du 16 octobre 1991 – l’arrêté royal fixant les règles relatives au contrôle et au mode de subvention de l'Institut national des radioéléments et modifiant les statuts de cet institut et l’arrêté royal portant les règles relatives au contrôle et au mode de subvention du Centre d’Étude de l’Énergie nucléaire et modifiant les statuts de ce centre – disposent que les ministres ayant les Affaires économiques et l’Énergie dans leurs attributions prévoient chaque année dans leur budget une dotation destinée à la couverture de ces passifs.

Frais de gestion découlant d’une faillite ou résultant de l’insolvabilité d’un responsable financier

Tous les coûts de l’ONDRAF doivent être couverts. Un fonds spécial, appelé fonds d’insolvabilité, a donc été créé pour pallier les cas de faillite ou d’insolvabilité éventuelle de producteurs. Ce fonds est utilisé pour financer les prestations relatives à la gestion des déchets radioactifs et au déclassement d’installations qui ne sont plus couvertes suite à une faillite ou une insolvabilité d’un responsable financier.

Le fonds d’insolvabilité est également utilisé pour couvrir les coûts de la gestion des sources, au sens du règlement général de protection contre les rayonnements ionisants, déclarées comme « orphelines » et « déchets » par l’Agence fédérale de contrôle nucléaire et transmises par celle-ci à l’ONDRAF afin qu’il en assure la gestion.

Le fonds d’insolvabilité est alimenté par une quote-part de 5 % comprise dans le coût des services facturés par l’ONDRAF aux producteurs.

Le contrôle de la gestion et de l’utilisation fonds d’insolvabilité est assuré par le Comité d’audit et d’avis du fonds d’insolvabilité (CAAFI), un organe contractuel d’avis au sein duquel sont représentés les principaux producteurs et l’État belge.